¿Qué fue la ley seca? El impacto de la prohibición del alcohol en EEUU | Enterarse

¿Qué fue la ley seca? El impacto de la prohibición del alcohol en EEUU

2020/03/05 08:00

Por: Enterarse

Equipo de investigación

Agentes de la policía de la ciudad de Nueva York arrojan alcohol a la alcantarilla durante la prohibición. Foto: Reuters

Según el Banco Mundial, en el 2016 se consumieron 9.8 litros de alcohol por persona en los Estados Unidos. Esto es un 50% más que en países como Perú o México, donde no se consumen ni siete litros anuales.

Sin embargo, hubo una época en la que la venta de alcohol era ilegal en EEUU. Entre 1920 y 1933, se prohibió el consumo de toda bebida alcohólica mediante la Ley de la Prohibición Nacional, también conocida como “ley seca” o “ley Volstead”.

¿Qué es la ley seca y cuáles fueron sus consecuencias? ¿Qué lecciones podemos obtener de esta política?

¿En qué consistió la Ley de Prohibición?

Para entender qué fue la “ley seca”, debemos mencionar primero la decimoctava enmienda hecha a la Constitución estadounidense. Esta modificación constitucional prohibía la fabricación, venta, transporte, importación y exportación de “licores intoxicantes” con el fin de utilizarlos como bebida. Sin embargo, no hacía explícito qué era exactamente un “licor intoxicante”.

En 1919, tomando en cuenta esta enmienda, el Congreso estadounidense aprobó la “ley seca”, que definió como “intoxicantes” a las bebidas con 0.5% o más de alcohol.

En la práctica, esto significó la prohibición de todas las bebidas alcohólicas, salvo las usadas con fines médicos o religiosos y las fabricadas o consumidas en casa. Por ejemplo, en ese periodo, los médicos podían recetar whisky como medicina.

Para hacer cumplir la ley, se conformó la Unidad de Prohibición dentro del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Posteriormente, en 1927, la Unidad de Prohibición fue reorganizada y pasó a llamarse Oficina de Prohibición. El fortalecimiento de esta oficina se vio reflejado en el incremento de su presupuesto durante la década de 1920, el cual se incrementó en más de un 50%.

La Oficina de Prohibición, sin embargo, no fue el único gasto en el que incurrió el gobierno estadounidense para implementar la “ley seca”. Como vemos en el gráfico de abajo, Estados Unidos tuvo que utilizar dinero público para pagar el servicio de guardacosta y una serie de costos indirectos durante el proceso de implementación. Por ejemplo, el Estado tuvo que asignar dinero a las investigaciones fiscales que se abrían contra quienes violaban la prohibición.

¿Cómo surgió esta medida?

Aunque la “ley seca” recién entró en vigencia en 1920, algunos grupos sociales o movimientos que promovieron esta medida se formaron durante el siglo anterior bajo el fundamento de que el consumo excesivo de alcohol perjudicaba a la sociedad.

La agrupación que tuvo mayor éxito —por el apoyo de iglesias protestantes— fue la Sociedad Americana por la Templanza, constituida en 1826. Asimismo, el Movimiento de Mujeres Cristianas por la Templanza también jugó un rol importante antes de la prohibición. Uno de los logros de estos grupos fue la aprobación de medidas locales para reducir la venta de alcohol.

No obstante, recién con la participación de la Liga Antisalón en 1916, quienes promovieron la prohibición se convirtieron en grupos de presión que lograron representación mayoritaria en el Congreso. Este movimiento cuestionaba a los salones (bares de la época) por ser lugares donde los hombres se embriagaban y se ejercía la prostitución. Con esta mayoría parlamentaria se consiguió la aprobación de la enmienda y la implementación efectiva de la medida con la Ley de Prohibición Nacional.

¿En que se basó la prohibición?

Según Mark Thornton, investigador del Instituto Mises, en la práctica la prohibición es una política de reducción de la oferta que afecta poco la demanda, pues no implica que las preferencias ni los ingresos de los consumidores se modifiquen. De hecho, si solo se reduce la oferta formal, la prohibición de la venta de un bien puede llevar a que se genere un mercado negro o ilegal.

Por ello, y para lograr que se cumpla con la prohibición, se necesita que el Estado haga lo posible para reducir el suministro de un bien. Esto implica no solo la asignación de presupuesto, sino que se fortalezca la estructura institucional (oficinas, personal, marco institucional, entre otros).

Sin embargo, como explica Thornton, lo normal es que los Estados democráticos no implementen políticas de prohibición a cualquier costo. La razón es sencilla: cada dólar utilizado para implementar la prohibición es un dólar menos para otros servicios como salud o educación. En ese sentido, el Estado debe ser capaz de encontrar un punto óptimo entre los costos de la prohibición y los beneficios que generará la misma.

Entonces, siguiendo este razonamiento, para que la prohibición funcione realmente se requiere que se reduzca lo más posible la oferta, tanto la legal como la ilegal. De lo contrario, los consumidores seguirán comprando el bien prohibido solo que este será proporcionado por el llamado “mercado negro”. Como consecuencia, esta compra ilegal servirá para financiar a productores ilegales que pueden estar relacionados con mafias.

Pero ¿funcionó la prohibición en Estados Unidos?

¿Qué impacto tuvo la ley seca?

La “ley seca” tuvo efectos inesperados y opuestos a los que deseaban sus impulsores. Antes de la aplicación de esta medida, el consumo anual per cápita y el porcentaje de ingreso anual per cápita (la proporción del ingreso promedio de una persona) gastado en alcohol había disminuido constantemente.

Contrario a lo esperado, el consumo de bebidas alcohólicas no se redujo significativamente después de la aprobación de la ley. De hecho, aumentó tras un corto periodo de implementación. Cabe precisar que el impacto fue diferenciado entre distintas bebidas alcohólicas. Por ejemplo, el consumo de cerveza se redujo ampliamente en contraste con el de vino, que —aunque en menor medida— se incrementó.

Esta continuidad del consumo de alcohol muestra que —en la práctica— la prohibición no eliminó el acceso al producto. Los espacios donde principalmente se consumía alcohol (los salones) continuaron funcionando en algunos lugares. Como efecto, la cantidad de bares clandestinos se incrementó.

Si bien existió una movilización contra el suministro de alcohol, hubo personas que independientemente de la normativa iban a continuar con la producción, la venta y el consumo de alcohol. En la práctica, la prohibición criminalizó el consumo del alcohol sin lograr su objetivo de amplia reducción (o eliminación).

La continuidad del consumo de alcohol devino en más arrestados. Lo que se consiguió fue que algunos de los vendedores y los que compraban estas bebidas sean detenidos, mas no que desistieran de esta actividad. El gráfico de abajo muestra que los arrestos por embriaguez ya habían disminuido antes de la aplicación de la ley. Contrario a lo esperado, durante la prohibición, estos aumentaron.

La prohibición, además, ocasionó un problema de salud pública, ya que en el periodo de la aplicación de la ley aumentó el consumo de bebidas alcohólicas adulteradas “más fuertes”.

Según Thomas Coffey, autor de “Los largos treinta: Prohibición en América 1920-1933”, la tasa de mortalidad por licor adulterado fue más alta. De las 1,064 muertes ocurridas por este motivo en 1920, la cantidad se incrementó a 4,154 en 1925. Así, no solo aumentó el consumo de alcohol, sino también de licores adulterados que eran más perjudiciales para la salud.

El impacto del mayor consumo de alcohol se evidencia con el incremento de las muertes por alcoholismo desde 1921 (un año después de que empezó la prohibición). Tal como muestra el siguiente gráfico, las muertes por cada 100,000 personas en Estados Unidos a causa de alcoholismo se cuadruplicaron desde 1920 hasta 1923.

Estas consecuencias muestran que no fue suficiente la asignación de presupuesto a la Oficina de Prohibición y a la Guardia Costera (encargada de limitar la circulación de bebidas en las fronteras marítimas). Tal como muestra el gráfico de abajo, durante este periodo, los costos federales se incrementaron considerablemente cada año en contraste con el ingreso por las multas y sanciones impuestas.

Si bien la finalidad de la prohibición no era obtener ingresos por las penalidades, la poca cantidad recaudada a pesar del aumento del consumo en el mismo periodo evidencia un problema en la aplicación de la ley. Esto se puede explicar por el crimen organizado y la corrupción de funcionarios. Los vendedores pagaban a los fiscalizadores y a los jueces para continuar con el tráfico de bebidas sin tener que pagar las multas.

En general, como puede notarse, el periodo de prohibición se caracterizó por un contexto distinto al esperado. Si bien se redujo la oferta legal, la oferta en el mercado negro y el consumo de alcohol aumentaron. Además, la rigurosidad de la medida ocasionó que empeoren los problemas en la salud pública (con las muertes por consumo de alcohol) y en la seguridad pública (con las organizaciones criminales que traficaban alcohol).

El siguiente gráfico muestra la tendencia al incremento del consumo per cápita de alcohol por galón (equivalente a 3.78 litros) en relación con el aumento de la producción, los arrestos y la tasa de mortalidad.

¿Cómo se explica esta situación desde una perspectiva económica? Según el ya citado Mark Thornton, la fuerza del gobierno para hacer cumplir esta ley —que afectaba directamente la fabricación, venta y transporte de alcohol— creó riesgos para los productores.

La oferta en el mercado legal de las bebidas se redujo, porque vender bebidas con un porcentaje mínimo de alcohol no atraería a los consumidores habituales. Sin embargo, en el mercado negro sí se vendía bebidas con más porcentaje de alcohol, pero a un precio más alto. Por eso, tal como muestra el siguiente gráfico, durante la aplicación de la ley, el precio de las bebidas alcohólicas aumentó.

El problema es que el impacto en la demanda no fue el mismo que en la oferta legal; es decir, los consumidores querían seguir comprando alcohol.

Según Jeffrey Miron, profesor del Departamento de Economía de Harvard, el análisis de la información estadística sobre el periodo de la prohibición sugiere que esa medida tuvo un efecto mínimo en el consumo per cápita del alcohol. Esto se debió a que los productos prohibidos siguieron obteniéndose en el mercado negro (comercio ilegal). Principalmente, aumentó el consumo de los sustitutos más baratos: los licores más fuertes.

Pero ¿cómo pudo mantenerse el comercio ilegal en el periodo de prohibición? Siguiendo los hallazgos del profesor mencionado, la explicación es que el mercado negro enfrentó costos mínimos por continuar ofreciendo estas bebidas. Durante este periodo, los productores y los vendedores recurrieron a pagos a funcionarios públicos para evadir el pago de multas y sanciones. Según Miron, estos gastos habrían representado un costo menor que pagar la multa.

La reacción contra la prohibición

Frente a la rigurosidad con que se prohibió el alcohol, los sectores de clase media que inicialmente respaldaron esta postura terminaron oponiéndose. Se conformaron agrupaciones contra esta medida: el Comité Voluntario de Abogados, la Organización de Mujeres por la Reforma de la Prohibición Nacional y la Asociación Contra la Enmienda de Prohibición.

Esta última resaltó por el apoyo que tuvo de empresarios y por colocar el tema en el espacio político. Promovió mayor discusión con la publicación del panfleto titulado Escándalos por la fuerza de la prohibición donde se proponía que cada estado regule la problemática en torno al alcohol.

De la misma manera que en el periodo de incidencia social por la prohibición, hubo presencia de mujeres en la movilización en torno al consumo de alcohol. En esta oportunidad, algunas mujeres se movilizaron por la abolición de la medida.

En el nuevo contexto social, con menos salones, es decir, espacios donde los hombres consumían alcohol y había prostitución, surgió la disposición de este sector para beber en público. Así, entre las movilizaciones que se conformaron, resaltó la Organización de Mujeres para la Reforma de la Prohibición Nacional.

En este punto, debemos señalar que la prohibición de alcohol fue uno de los factores que influyó en la dinámica política de la época. El tema fue abordado en las campañas durante las elecciones presidenciales de 1928.

Herbert Hoover se presentó con un discurso a favor de la postura prohibicionista y ganó. En contraste, en 1932 fue elegido Franklin D. Roosevelt, quien representó la posición contraria. En este nuevo contexto —caracterizado por la preocupación por recuperar la estabilidad económica tras la crisis de 1929— se dejó de lado la percepción social conservadora sobre el consumo de alcohol y se tomó una perspectiva económica que consideraba el posible aumento en los ingresos fiscales por los impuestos al alcohol y la generación de empleo formal que podría generar esta industria.

La Ley de Prohibición como antecedente para promover la política regulatoria

La experiencia del alcohol en Estados Unidos permite hacer un análisis de la eficacia de una prohibición como política pública. El fracaso de la prohibición versus los resultados de regular mostraron que controlar el consumo formal puede ser más favorable.

Las consecuencias inesperadas de la medida muestran la necesidad de analizar las causas y posibles efectos de una política antes de ser adoptada. Este caso evidencia la necesidad de considerar un asunto público como multicausal y plantear las posibles consecuencias indirectas que puede ocasionar la implementación de la política.

Regulación del consumo de alcohol

Actualmente, en la mayoría de países, la venta y el consumo de alcohol están regulados. La Organización Panamericana de Salud (OPS) señala la necesidad de regular la comercialización de alcohol, pues existe evidencia de que el alcohol puede tener efectos negativos sobre todo para grupos como los adolescentes.

Asimismo, en su informe sobre la situación mundial del alcohol y la salud en el 2018, esta organización indica que solo 11 países tienen una prohibición total del alcohol. En 97 países, el consumo tiene un límite permitido de concentración de alcohol en la sangre para evitar la conducción en estado de ebriedad.

Resumen

- Tres años antes de que en 1920 comenzara la aplicación de la “ley seca” en Estados Unidos se aprobó la decimoctava enmienda a la Constitución. Esta enmienda prohibía la fabricación, venta, transporte, importación y exportación de “licores intoxicantes” con el fin de utilizarlos como bebida.

- La “ley seca” definió como “intoxicante” a las bebidas con 0.5% o más de alcohol, por lo que, prácticamente, esto significó la prohibición de todas las bebidas alcohólicas. Solo estuvieron permitidas las usadas con fines médicos o religiosos y las fabricadas o consumidas en casa.

- La prohibición ocasionó que se intensifique la circulación de bebidas alcohólicas en el mercado negro. Dado que estas eran básicamente licores adulterados, el consumo causó un problema de salud pública. La tasa de mortalidad por licor adulterado aumentó más de tres veces en los primeros cinco años.

- Para garantizar la aplicación de la ley, se creó la Oficina de Prohibición. Sin embargo, el contexto social (caracterizado por el consumo de alcohol) lo convirtió en un espacio de corrupción.

- Para continuar con la circulación de las bebidas alcohólicas prohibidas se establecieron redes de crimen organizado. Los productores y vendedores pagaban a los funcionarios y servidores públicos (policías y jueces principalmente) para poder seguir comercializando.

Por: Enterarse

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