La inmunidad parlamentaria es una institución tradicional de la democracia representativa que, a veces, genera controversia. ¿Deberían tener o no los congresistas una protección especial frente a las denuncias por delitos comunes? ¿Qué efectos legales genera esta institución? ¿Cuál es la diferencia entre inmunidad, antejuicio y juicio político? A continuación, buscaremos explicarlo.
Resumen
- La inmunidad parlamentaria es una garantía procesal penal que protege a los congresistas.
- La finalidad de esta prerrogativa es evitar persecuciones políticas camufladas de acusaciones penales a fin de garantizar la labor fiscalizadora y de oposición de los congresistas.
- Existe controversia acerca de si esta prerrogativa constitucional surgió en la Inglaterra medieval o durante la Revolución Francesa. En todo caso, ya es acogida por la primera Constitución escrita de la historia, la de Estados Unidos.
- La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa introducida en el Perú desde nuestros primeros textos constitucionales y protege a los congresistas de las denuncias penales por la presunta comisión de delitos comunes.
- Existe inmunidad de arresto e inmunidad de proceso, siendo posible que el Congreso autorice el levantamiento de solo una de estas.
- No debe confundirse a la inmunidad parlamentaria con el antejuicio político y el juicio político.
¿Qué es la inmunidad parlamentaria?
La inmunidad parlamentaria es una garantía constitucional que protege a los congresistas de ser investigados por el Ministerio Público (investigación preparatoria), procesados penalmente o arrestados por delitos comunes (homicidios, robos, secuestros, entre otros) desde el día en el que son electos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones.
Solamente el Congreso de la República puede autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria y se requiere una solicitud previa del Poder Judicial. Esta regla se aplica excepto en el caso de delito flagrante, es decir, cuando el delincuente es sorprendido al momento de cometer la infracción o inmediatamente después; por ejemplo, si un parlamentario es capturado cometiendo un robo o un asesinato.
En caso de flagrancia, la Policía Nacional del Perú puede detener al congresista que ha sido encontrado delinquiendo, pero debe comunicarlo al Congreso de la República en un plazo máximo de 24 horas. Solo el Congreso puede autorizar si el congresista detenido en flagrancia puede ser finalmente privado de su libertad y enjuiciado.
La inmunidad parlamentaria, además, se divide entre inmunidad de proceso (posibilidad ser de ser investigado y procesado) e inmunidad de arresto. En el Perú los congresistas gozan de ambas inmunidades, pero, como veremos, no es así en todos los países en los que existe esta figura. La inmunidad parlamentaria se encuentra regulada en el artículo 93 de la Constitución:
“No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.”
Dado que los congresistas gozan de inmunidad solo desde el momento en el que son electos, el artículo 16 del Reglamento del Congreso señala que, si una persona tiene un proceso penal abierto ante un juez y luego es electa congresista, este no se cierra ni se suspende. Veámoslo con un ejemplo. Si un empresario ha sido electo congresista, pero tiene un proceso penal abierto que precede a su elección, el Ministerio Público no necesita pedir el levantamiento de su inmunidad de proceso para seguir investigándolo. Aún más, el Poder Judicial puede condenarlo sin hacer ningún requerimiento al Congreso.
Al respecto, el artículo 16 del Reglamento del Congreso señala lo siguiente: «La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas (…) respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden.”
No obstante, como hemos señalado, existe la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto. Si el congresista de nuestro ejemplo es condenado por el Poder Judicial a 10 años de prisión, se debe solicitar el levantamiento de la inmunidad de arresto para que la condena se haga efectiva. Si el Congreso no le levanta la inmunidad, el congresista en cuestión podría seguir libre pese a tener una condena.
¿Para qué sirve la inmunidad?
La inmunidad existe para evitar persecuciones políticas camufladas de acusaciones penales. Esta garantía constitucional protege al Poder Legislativo en el marco de la separación de poderes, evitando persecuciones judiciales motivadas políticamente por los miembros de otros poderes del Estado o por grupos de interés. Por ejemplo, la inmunidad ayuda en el caso de grupos políticos que copan el Poder Judicial y que, por intereses partidarios o privados, buscan intimidar con denuncias o sacar del Parlamento a congresistas de agrupaciones diferentes. Así, los parlamentarios pueden ejercer su labor fiscalizadora y de oposición sin trabas ni amedrentamientos.
Según el Tribunal Constitucional (TC), la inmunidad parlamentaria es una facultad institucional que protege la función congresal y al propio Poder Legislativo antes que un derecho o privilegio individual de los congresistas. En ese sentido, el TC ha señalado que la inmunidad parlamentaria es:
“(…) la protección jurídica orientada a impedir que se obstaculice el funcionamiento normal del Parlamento. Impide que la gestión del Congresista puede ser enervada o suprimida por factores políticos o por intereses económicos de los grupos de presión, tanto durante los regímenes autoritarios como durante los democráticos”.
¿Cuál es el origen de la inmunidad parlamentaria?
Esta figura, también conocida como fuero parlamentario, surgió con la finalidad de garantizar la separación e independencia de poderes. Existe controversia acerca del origen histórico de esta institución. Algunos autores señalan que sus antecedentes se pueden rastrear hasta la Inglaterra medieval; otros, que su origen se encuentra en la Francia revolucionaria.
De acuerdo con Francisco Fernández Segado, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, esta prerrogativa se consagraría en Inglaterra en el Bill of Rights de 1689, documento suscrito tras el triunfo del Parlamento inglés en la Revolución Gloriosa. Esta revolución, precisamente, fue la última de una serie de guerras entre el Parlamento y los reyes de la Casa Estuardo y puso freno de manera definitiva a las intenciones absolutistas de esta dinastía, estableciendo la inmunidad parlamentaria en el marco de la monarquía constitucional inglesa.
Ahora bien, según otros autores como Alfonso Fernández-Miranda, también catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, el origen de la inmunidad parlamentaria contemporánea se encuentra en los primeros años de la Revolución Francesa. Esto debido a que la “libertad frente al arresto” de la Bill of Rights inglesa no aplicaba a cuestiones criminales, sino solo civiles. En la etapa de la Revolución Francesa señalada por Fernández-Miranda, anterior a la abolición definitiva de la monarquía de Luis XVI, se suscribió la Constitución de 1791, que indicaba en su artículo 7 lo siguiente:
“Los representantes de la nación son inviolables: no podrán ser buscados, acusados ni juzgados en tiempo alguno por lo que hayan dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representantes.”
A lo anterior se agrega el artículo 8, que establece que los representantes solamente pueden ser detenidos por delito flagrante, siendo que el Parlamento resuelve si se debe iniciar un proceso. Ahora bien, la adopción constitucional de la inmunidad en Francia fue precedida por dos decretos parlamentarios: el de la Asamblea Nacional del 23 de junio de 1789 y el de la Asamblea Nacional Constituyente del 26 de junio de 1790.
Según Alfonso Fernández-Miranda, la inmunidad parlamentaria surge en la Francia revolucionaria como expresión de recelo del Parlamento frente a un Poder Ejecutivo y a un aparato judicial “en abierto conflicto con él”.
En el caso peruano, la inmunidad parlamentaria existe desde nuestros primeros textos constitucionales. Así, la Constitución de Cádiz de 1812, publicada y juramentada durante el gobierno del virrey Abascal en octubre de ese año, recoge esta prerrogativa en su artículo 128. Por su parte, la Constitución de 1823, la primera del Perú independiente, recoge la inmunidad en su artículo 59.
La inmunidad en el resto del mundo
La inmunidad parlamentaria no existe de manera uniforme en todos los países. Hay Estados que acogen tanto la inmunidad de arresto como la de proceso, como es el caso del Perú, Ecuador, México y España. Otros solamente contemplan la inmunidad de arresto, por lo que sus parlamentarios pueden ser procesados sin autorización del Congreso, como en Argentina.
Estados Unidos es un caso diferente, allí la inmunidad no es aplicable para delitos graves (homicidio, por ejemplo), perturbación del orden público y traición. Tratándose del resto de delitos, los legisladores solo gozan de inmunidad de arresto, siempre y cuando estén en una sesión del Congreso o dirigiéndose o regresando del mismo. En cualquier otro momento, los legisladores estadounidenses pueden ser arrestados por cualquier delito. Los congresistas de Estados Unidos, asimismo, no pueden ser procesados con motivo de las posturas que asuman en el Congreso.
En el siguiente gráfico podemos ver cómo funciona la inmunidad parlamentaria en distintos países de las Américas:
Procedimiento para levantar la inmunidad parlamentaria en el Perú
El procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria está regulado en el artículo 16 del Reglamento del Congreso, el cual señala, entre otras cosas, que:
«La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un Congresista, (…), será formulada por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la República esté acompañada de una copia autenticada de los actuados, tanto en la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos en los que estaría involucrado el Congresista. Dicho informe será presentado por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso de la República.»
El levantamiento de la inmunidad parlamentaria, entonces, es solicitado por la Corte Suprema de Justicia al Congreso de la República. Recibida la solicitud, el presidente del Congreso debe ponerla en conocimiento de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria (CLIP).
Esta comisión, compuesta por 15 miembros elegidos por el pleno del Congreso, evalúa la solicitud y determina que solo exista motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria. Si existiese cualquiera de estas últimas motivaciones, el pedido debe ser rechazado por la CLIP y devuelto a la Corte Suprema de Justicia.
En caso de que la CLIP emita un dictamen aprobando la solicitud, esta pasa al Consejo Directivo del Congreso, el cual consigna en la agenda del pleno someter el levantamiento de la inmunidad a debate y votación. Lo resuelto por el pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.
Tanto la inmunidad de proceso como la de arresto son levantadas con los votos conformes de la mitad más uno del número legal de congresistas (es decir, con 66 votos de 130).
Finalmente, en casos de flagrancia, la solicitud es a pedido de la Policía Nacional, institución que dirige el pedido a la Comisión Permanente o al pleno, que resuelven también con la mitad más uno del número legal de votos.
¿Qué otras autoridades gozan de inmunidad y qué es el antejuicio?
Los congresistas no son los únicos funcionarios públicos que gozan de inmunidad. De acuerdo con la Constitución, los miembros del Tribunal Constitucional (artículo 201) y el defensor del Pueblo (artículo 161) también gozan de esta prerrogativa.
Ahora bien, no debe confundirse a la inmunidad con el antejuicio político, prerrogativa de la que gozan otros altos funcionarios del Estado, incluyendo también a los que gozan de inmunidad.
El antejuicio está referido a la presunta comisión de delitos de función y consiste en el derecho de no ser procesado penalmente ni detenido sin previa acusación constitucional y juicio ante el Congreso de la República. Mientras que la inmunidad parlamentaria se centra en delitos comunes, que pueden cometer todos los ciudadanos (como un homicidio o un secuestro), el antejuicio tiene por objeto los delitos que solo pueden cometer los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones. Un ejemplo de un delito de función es recibir sobornos para favorecer a una empresa en un concurso público. El antejuicio, además, es una prerrogativa de la que se goza hasta 5 años después de dejar el cargo.
Los funcionarios que tienen derecho al antejuicio son el presidente, los congresistas, los ministros, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros de la Junta Nacional de Justicia, los vocales de la Corte Suprema, los fiscales supremos, el defensor del Pueblo y el contralor general de la República. Todos los funcionarios que tienen inmunidad gozan de antejuicio, pero no todos los que gozan de antejuicio tienen inmunidad (el presidente, por ejemplo).
Otra diferencia importante entre el procedimiento para levantar la inmunidad parlamentaria y el antejuicio político es que este último puede tener como consecuencia una sanción por parte del Congreso. Veamos cómo funciona esto.
Como parte del antejuicio, el Congreso investiga a la persona acusada para establecer si existen suficientes indicios de que haya cometido un delito de función. Si lo considera así, el funcionario queda suspendido y el Congreso presenta una acusación en su contra, poniéndolo a disposición del sistema de justicia.
Luego, el Ministerio Público presenta una denuncia contra el funcionario acusado por el Congreso y el Poder Judicial establece si es o no culpable. Según el artículo 100 de la Constitución, la denuncia del Ministerio Público debe ser en los mismos términos que la acusación del Congreso. En esencia, esto significa que el Ministerio Público no puede denunciar a un funcionario que goce de antejuicio salvo por los delitos de los que lo acusa el Congreso.
Si el Poder Judicial condena al acusado en una sentencia firme (es decir, que ya no caben más recursos de revisión), el Congreso está facultado a imponerle sanciones adicionales. Así, puede destituirlo o inhabilitarlo hasta por 10 años del ejercicio de la función pública. De acuerdo con el artículo 89 del Reglamento del Congreso, se necesita la aprobación de ⅔ de los congresistas sin considerar a los miembros de la Comisión Permanente para que la sanción sea válida. En la Constitución, el antejuicio está regulado en los artículos 99 y 100.
¿Qué es el juicio político?
Como hemos visto, en el Perú algunos funcionarios públicos gozan del derecho a ser sometidos a un antejuicio antes de ser juzgados por el Poder Judicial. El antejuicio está regulado en los artículos 99 y 100 de la Constitución. Sin embargo, esta no es la única figura contemplada en estos artículos. Existe otra llamada juicio político que no debe ser confundida ni con la inmunidad ni con el antejuicio.
A diferencia de estas dos últimas, el juicio político no aplica para ningún delito. El Congreso puede llevar a cabo un juicio político cuando considere que un funcionario público ha violado la Constitución. Los funcionarios que pueden ser sometidos a un juicio político son los mismos que gozan del derecho de antejuicio.
Se trata de una figura eminentemente política y no penal. En una sentencia en la que explica el juicio político, el Tribunal Constitucional peruano cita las siguientes líneas del abogado Bidart Campos para determinar cómo se debe entender esta figura:
«se lo denomina juicio «político» [ … ] porque no es un juicio penal; en él no se persigue castigar sino separar del cargo; no juzgar un hecho como delictuoso, sino una situación de gobierno como inconveniente para el Estado».
En un juicio político, el Congreso puede determinar la destitución del cargo público y la inhabilitación hasta por 10 años del funcionario acusado. El Tribunal Constitucional ha establecido que para destituir o inhabilitar a un funcionario por infracción de la Constitución, se debe tener el voto favorable de ⅔ de Congreso sin la participación de la Comisión Permanente. Al igual que en el antejuicio político, el proceso mediante el cual se realiza el juicio político se llama acusación constitucional.
