De proyecto de ley a norma vigente: ¿cómo se hacen las leyes en el Perú?

- Los congresistas, los ciudadanos y ciertas instituciones señaladas por la Constitución tienen derecho a presentar proyectos de ley.

- Como regla general, el Congreso es el poder del Estado encargado de aprobar o rechazar los proyectos de ley. Sin embargo, en determinadas circunstancias, las leyes pueden ser aprobadas o ratificadas vía referéndum.

- Existe más de un tipo de ley en el Perú, entre las que se encuentran las leyes ordinarias y las leyes de reforma constitucional. Estas últimas tienen un proceso de aprobación especial, ya que modifican la Constitución, que es la norma de más alto rango en el Perú.

- Cuando una ley es aprobada por el Congreso, esta es remitida al presidente de la República. Así, pueden darse tres escenarios: que el presidente promulgue la ley, que el presidente no haga nada, o que el presidente observe la ley en todo o en parte dentro de los 15 días que tiene para promulgarla.

- Si el presidente de la República observa una ley, esta regresa al Congreso. Los congresistas, frente a las observaciones del presidente, pueden rechazarlas, lo que genera que la ley sea promulgada sin modificaciones. También pueden aceptar las observaciones del presidente. Por último, pueden archivar la ley, lo que implica que ya no sea promulgada.

- Promulgar una ley significa hacerla pública y esta tarea corresponde al presidente de la República o, si este no lo hace, al presidente del Congreso.

- Toda ley es de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación en El Peruano, salvo disposición contraria de la misma ley que postergue su vigencia en todo o en parte.

Según el Diccionario Jurídico del Poder Judicial del Perú, una ley es una norma general dictada por el parlamento; en el caso peruano, el Congreso de la República.

Ahora bien, las leyes no son el único tipo de norma legal que regula a la sociedad. También existen los decretos supremos, los decretos legislativos, los decretos de urgencia, las ordenanzas, entre otras normas emanadas por distintas instituciones del Estado (es decir, no solo por el Congreso).
No todas estas normas, sin embargo, tienen el mismo valor. Existe una norma superior, a la que todas las demás se encuentran subordinadas: la Constitución. Veamos la jerarquía de las normas jurídicas del Perú.

El cuadro que acabamos de ver ha sido desarrollado a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. Sin embargo, la idea de representar las normas de un país de manera piramidal proviene del jurista austriaco Hans Kelsen (1881-1973), razón por la cual a este tipo de representaciones se le conoce como “Pirámide de Kelsen”. De acuerdo con esta estructura, una norma de menor rango no puede contradecir una de mayor rango. Por ejemplo, una resolución ministerial no puede disponer algo contrario a la Constitución y una ordenanza municipal no puede ir en contra de un tratado de derechos humanos.

Algo que puede llamar la atención de esta pirámide es que las leyes de reforma constitucional tienen mayor jerarquía que las leyes ordinarias. Aunque en ambos casos estamos hablando de leyes, las de reforma constitucional tienen una mayor jerarquía debido a que modifican la Constitución, la norma suprema que rige sobre todo el ordenamiento jurídico del Perú. Dada su mayor jerarquía, las leyes de reforma constitucional tienen más requisitos que las leyes ordinarias para ser aprobadas.

En ese sentido, existen algunas diferencias entre el proceso de aprobación de las leyes de reforma constitucional y de las leyes ordinarias. Estas diferencias las conoceremos en la última pestaña del informe. Además de esto, debemos decir que existen otros tipos de leyes, entre las que se encuentran las leyes orgánicas, es decir, las que regulan el funcionamiento de las instituciones públicas. La elaboración de las leyes orgánicas sigue el mismo procedimiento que el de las leyes ordinarias salvo que se requiere una votación distinta, como veremos en el subtítulo “¿Cómo se elaboran las leyes ordinarias y orgánicas?”. De aquí en adelante, cuando hablemos solamente de “ley” o “leyes” nos referiremos a las ordinarias y orgánicas.

A continuación, veamos cómo se elaboran las leyes ordinarias y orgánicas en el Perú y luego sus diferencias con las leyes de reforma constitucional. Antes de ello, sin embargo, debemos explicar algunos conceptos.

Para conocer cómo se elabora una ley en el Perú, es necesario conocer dos conceptos fundamentales: iniciativa legislativa y proposición de ley.

El Reglamento del Congreso señala que la iniciativa legislativa es un derecho mediante el cual “los ciudadanos y las instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar proposiciones de ley ante el Congreso”. Dicho en otras palabras, la iniciativa legislativa es el derecho a proponer leyes al Congreso. En la siguiente pestaña, conoceremos quiénes tienen derecho a proponer leyes y sobre qué asuntos. Por el momento, conozcamos qué son las proposiciones de ley.

Según el Reglamento del Congreso, las proposiciones de ley “son instrumentos mediante los cuales se ejerce el derecho de iniciativa legislativa y se promueve el procedimiento legislativo, con la finalidad de alcanzar la aprobación de una ley o resolución legislativa por el Congreso”. Dicho de otro modo, las proposiciones son documentos en los que está la propuesta de una ley, es decir, lo que entendemos como “proyecto de ley”. El Reglamento del Congreso agrega que las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos que exprese sus fundamentos. La exposición de motivos consta de las siguientes partes:

- el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional,
- el análisis costo-beneficio de la futura norma legal,
- un comentario sobre su incidencia ambiental, cuando corresponda.

La norma también dispone que la proposición de ley deberá incluir la fórmula legal respectiva, que, de ser el caso, “estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos”. Finalmente, la norma establece que “solo por motivos excepcionales” la proposición de ley puede no incluir los requisitos que acabamos de señalar. A continuación, veamos una ilustración que representa un proyecto de ley del Poder Ejecutivo enviado al Congreso:

De acuerdo con Marcial Rubio, catedrático de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, la formación de leyes supone tres actos formales:

- la iniciativa, que es la proposición de un proyecto de ley que debe ser necesariamente discutido en el Congreso;
- la aprobación, que corresponde al Congreso; y
- la promulgación, que en principio corresponde al presidente de la República, pero que, excepcionalmente, puede corresponder al presidente del Congreso, quien, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, también preside la Comisión Permanente.

La institución encargada de hacer leyes en el país es el Poder Legislativo, es decir, el Congreso de la República. Aunque el Congreso tiene otras atribuciones —representar, fiscalizar, realizar control político— la labor de legislar, esto es, de elaborar y aprobar leyes, da su nombre a este poder del Estado.

Si bien el Congreso es la única institución que tiene la potestad de hacer y aprobar leyes, la sociedad civil y otras instituciones del Estado también pueden tener iniciativa legislativa, lo que, como hemos visto, significa que pueden proponer leyes al Poder Legislativo.

¿Quiénes tienen iniciativa legislativa? Los ciudadanos, el Congreso de la República, los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales y locales, y los colegios profesionales. En cuanto a los ciudadanos y los congresistas, estos pueden proponer leyes sobre cualquier tema. En contraste, las demás instituciones solo tienen iniciativa legislativa en las materias que les son propias. De este modo, pueden presentar proyectos de ley solo sobre asuntos relacionados con sus funciones. Por ejemplo, el Poder Judicial puede proponer un proyecto de ley de reforma del sistema de justicia, pero no sobre salud o agroexportación.

“Artículo 107 de la Constitución
El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley.”

Veamos un poco más a fondo la regulación de la iniciativa legislativa de los ciudadanos. La Ley 26300 - Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos establece que cualquier ciudadano puede presentar proyectos de ley (uno o más) si estos van acompañados de las firmas comprobadas de no menos del 0.3% de la población electoral nacional. La Ley 26300 también señala que dicha iniciativa legislativa tiene preferencia de trámite en el Congreso, que debe dictaminar y votar el proyecto en un plazo de 120 días calendario. Asimismo, la norma señala que el proyecto de ley rechazado en el Congreso puede ser sometido a referéndum. Para que se realice el referéndum, añade la ley 26300, este debe ser solicitado por el 10% del electorado nacional. En las últimas elecciones, realizadas en el 2018, el Jurado Nacional de Elecciones estimó que la población electoral era de 23,375,001 personas, por lo que el 10% es 2,337,500. El 0.3%, a su vez, sería 70,125 personas.

Otra cuestión que es importante tener en cuenta para comprender cómo se aprueba una ley en el Perú es que los congresistas se encuentran organizados en distintas comisiones, cada una enfocada en un asunto específico. El glosario de términos del Congreso de la República define a las comisiones como “grupos de trabajo especializados de Congresistas” enfocados en diversas labores en función de “su especialidad o materia”.

Ahora bien, las comisiones del Congreso pueden ser de distinto tipo, pero las relevantes para la aprobación de leyes son las comisiones ordinarias. El artículo 35 del Reglamento del Congreso señala que existen cuatro clases de comisiones:

- Ordinarias,
- de investigación,
- especiales, y
- de ética parlamentaria.

Actualmente, el Congreso tiene 24 comisiones ordinarias. El portal del Congreso señala que las comisiones ordinarias tienen como función “el estudio y dictamen de los asuntos ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la función legislativa y de fiscalización”. En teoría, los grupos parlamentarios que conforman las comisiones de trabajo tienen que buscar el consenso al evaluar los proyectos de ley y luego emitir un dictamen que sirva para ser discutido en el pleno del Congreso. En el pleno, todos los congresistas, sin importar la comisión a la que pertenezcan, pueden opinar y votar. Es allí donde un proyecto de ley es finalmente aprobado o rechazado. A continuación, la lista de Comisiones Ordinarias del Congreso de la República:

La razón por la que existen diferentes comisiones ordinarias es porque cada una analiza los proyectos de ley de determinada materia. Así, por ejemplo, existe una Comisión Agraria conformada por congresistas que estudian los proyectos de ley que afectan al agro. Esta comisión, sin embargo, no evalúa proyectos de ley sobre patrimonio cultural, pues para ello existe otra comisión en el Congreso que se llama Comisión de Cultura y Patrimonio Cultural. Sin embargo, si un proyecto de ley trata sobre materias que afectan a más de una comisión, puede ser analizado por todas las comisiones relevantes. Por ejemplo, si se presentase un proyecto de ley para eliminar el sueldo mínimo, este proyecto de ley debería ser estudiado tanto por la Comisión de Trabajo y Seguridad Social como por la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.

A fin de evitar confusiones, y antes de pasar a ver los pasos para la elaboración de leyes en el Perú, expliquemos en qué consisten tres órganos del Congreso de la República: la Mesa Directiva, el Consejo Directivo y la Oficialía Mayor.

La Mesa Directiva es el órgano conformado por el presidente del Congreso y tres vicepresidentes. Veamos en el siguiente cuadro sus funciones:

Por su parte, el Consejo Directivo es el órgano del Congreso conformado tanto por los miembros de la Mesa Directiva como por representantes de los distintos grupos parlamentarios (denominados Directivos-Portavoces). En el siguiente cuadro, veamos algunas de sus funciones de acuerdo con el Reglamento del Congreso:

Finalmente, la Oficialía Mayor es, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, “el máximo órgano del servicio parlamentario”. Allí, un funcionario denominado Oficial Mayor (quien no es un congresista) se encarga de la “dirección, supervisión y control, directos o por delegación, de todas las actividades del servicio parlamentario dedicadas a preparar, asistir, apoyar y facilitar las tareas orgánicas y funcionales de los congresistas”.

Explicado todo lo anterior, pasemos a ver el procedimiento dentro del Congreso para elaborar y aprobar las leyes ordinarias. Este consta de siete pasos:

1. Oficina de Trámite Documentario

Para comenzar, los proyectos de ley tienen que llegar a la Oficina de Trámite Documentario del Congreso de la República, la cual se encarga de recibirlos, registrarlos y numerarlos.

2. Oficialía Mayor.

Tras pasar por la Oficina de Trámite Documentario, el proyecto de ley va al Oficial Mayor del Congreso, quien informa al Consejo Directivo y envía el proyecto a la comisión o comisiones correspondientes. Ahora bien, el envío del proyecto a las comisiones por parte del Oficial Mayor se hace mediante un documento denominado “decreto de envío”, el cual contiene lo siguiente:

- Fecha.
- Número del proyecto.
- Nombre de la comisión (o comisiones) que recibirá el proyecto, previa consulta a un miembro de la Mesa Directiva.
- Firma del Oficial Mayor del Congreso.

En el caso de que el decreto de envío se dirija a más de una comisión, el artículo 55 del Reglamento del Congreso establece que:

“(...) el orden en que aparezcan en el decreto determina la importancia asignada a la Comisión en el conocimiento del asunto materia de la proposición.”

Esto significa que cuando se envía la proposición a más de una comisión, el dictamen más importante será el de la comisión mencionada primero en el decreto de envío. Una cuestión importante es que, como regla general, la proposición se envía como máximo a dos comisiones. Excepcionalmente, el Consejo Directivo puede autorizar que una comisión adicional analice el proyecto de ley. El Reglamento del Congreso en su artículo 77, además, señala que si varias comisiones se encuentran estudiando el mismo proyecto de ley, pueden emitir un dictamen conjunto.

Ahora bien, ¿qué es un dictamen? Lo veremos en el siguiente paso.

3. Comisiones

A continuación, los proyectos de ley pasan a ser discutidos y estudiados en una o más de las 24 Comisiones Ordinarias del Congreso. Sin embargo, esto no siempre tiene que ser así. El numeral 2 del artículo 31-A del Reglamento del Congreso establece la posibilidad excepcional de que los proyectos de ley se salten la etapa en la que son analizados por las Comisiones Ordinarias. Al respecto, esta norma señala que a la Junta de Portavoces, entre otras cosas, le corresponde:

“La exoneración, con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación. En caso de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas exoneraciones son aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del Congreso allí representados.” [Nota: la mitad del número legal de congresistas es 66].

Habiendo explicado la excepción, volvamos al procedimiento usual, esto es, cuando las proposiciones pasan del Oficial Mayor a las comisiones. De acuerdo con el Reglamento del Congreso, las comisiones emiten sus dictámenes luego de 30 días útiles, contados desde la fecha en que ingresó la proposición. ¿Qué es un dictamen? El Reglamento del Congreso define los dictámenes como:

“(...) documentos que contienen una exposición documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las proposiciones de ley y resolución legislativa que son sometidas a su conocimiento, además de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio.”

Veamos en el siguiente cuadro en qué pueden resultar las proposiciones de ley enviadas a las comisiones:

4. Consejo Directivo.

A continuación, como bien señala el portal del Congreso, el Consejo Directivo recibe el dictamen de la comisión y lo “coloca en agenda” para que el proyecto de ley “sea debatido en el pleno del Congreso”. Con respecto a lo anterior, el Reglamento del Congreso establece que el Consejo Directivo:

- Aprueba la agenda de cada sesión del Pleno y la pone en conocimiento de los congresistas con 24 horas de anticipación (literal e del artículo 30).
- Fija el tiempo de debate de los dictámenes (literal f del artículo 30).
- En los casos de suma urgencia, a criterio del presidente, se dispone la entrega domiciliaria de los dictámenes de las comisiones (artículo 77).

5. Pleno.

Lo que sigue es el debate del proyecto de ley en el pleno del Congreso, esto es, en la máxima asamblea deliberativa del Poder Legislativo, la cual está integrada por todos los congresistas. Como resultado del debate, la ley puede ser:

- aprobada, o
- rechazada y enviada al archivo.

El debate en el que la ley es aprobada o rechazada es registrado en detalle en actas y en el diario de los debates.

¿Cuántos votos se necesitan para aprobar una ley? En el caso de las leyes ordinarias, se exige solo mayoría simple. Esto es, más de la mitad de los congresistas presentes a la hora de votar. Así, si hay 100 congresistas, basta con que 51 voten a favor de la ley. Sin embargo, se exige que la ley sea aprobada en dos votaciones en el pleno.

En el caso de las leyes orgánicas, es decir, las leyes que regulan el funcionamiento de las instituciones públicas, se exige el voto de la mitad más uno del número legal de congresistas. En otras palabras, 66 votos de 130.

En cuanto a las leyes de reforma constitucional, los requisitos son aún mayores y los veremos en la sección dedicada a este tipo de leyes.

6. Oficina de Relatoría y Agenda

Por último, la Oficina de Relatoría y Agenda “elabora la autógrafa de la ley y la deja lista para su remisión al Ejecutivo”. ¿Qué es la autógrafa de la ley? Es el texto de un proyecto de ley aprobado por el Congreso que se envía al Presidente de la República para que la promulgue u observe.

7. Oficialía Mayor

Hecho todo lo anterior, y una vez aprobada la ley, esta vuelve al Oficial Mayor. De acuerdo con el Portal del Congreso, este funcionario se encarga de “revisar y certificar la autógrafa de la ley”, así como “disponer su remisión al presidente de la República”.

Tras los pasos que acabamos de ver, la ley termina de ser elaborada y aprobada por el Poder Legislativo. Sin embargo, aún hay un par de pasos para que entre en vigencia. A continuación, veamos lo que requiere una ley aprobada para convertirse en una norma de carácter obligatorio, esto es, en una ley vigente.

De acuerdo con Enrique Bernales (1940-2018), lo usual en la mayoría de sistemas constitucionales del mundo es que la potestad de promulgar y observar normas elaboradas por el parlamento corresponda a quien ejerza la más alta jerarquía en el Poder Ejecutivo. De este modo, tenemos que en los sistemas republicanos esta potestad corresponda al presidente; mientras que en las monarquías constitucionales o parlamentarias, como el Reino Unido y España, corresponde al monarca, quien es jefe de Estado, al margen de que estos países tengan jefe de gobierno, denominado, respectivamente, primer ministro y presidente del gobierno.

Según la Constitución Política del Perú (artículo 108), cada ley aprobada por el Congreso es enviada al presidente de la República para que la promulgue dentro de un plazo de 15 días. Promulgar una ley significa darle validez y hacerla oficial. El presidente, sin embargo, no tiene por qué aprobar automáticamente la ley que ha recibido: puede observarla. De esta manera, una vez remitida la ley aprobada por el Congreso al presidente de la República, pueden darse tres escenarios:

1. Que el presidente promulgue la ley.- en este caso la ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en El Peruano, o dentro del plazo establecido por la propia ley.

2. Que el presidente no haga nada.- Es decir, que ni la promulgue ni la observe, caso en el cual la norma es promulgada por el presidente del Congreso o el presidente de la Comisión Permanente (que es el mismo congresista) al vencer el plazo de 15 días útiles que para ello establece el Reglamento del Congreso.

¿Qué es la Comisión Permanente? La Comisión Permanente es el órgano que, presidido por el presidente del Congreso, se encarga de cumplir con las funciones del Congreso cuando se encuentra en receso, cuando hay interregno parlamentario o cuando el presidente de la República ha disuelto el Congreso por haber censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros.

3. Que el presidente observe la ley en su conjunto o en parte dentro de los 15 días que tiene para promulgarla.- ¿Qué sucede en este escenario? En este caso, el Congreso tiene que volver a hacer una votación sobre la ley observada. En esta situación, hay tres posibles resultados:

- La ley se promulga sin modificaciones.- Cuando la ley es sometida a votación tal como fue aprobada antes de las observaciones del presidente. Así, en caso de que la ley obtenga más de la mitad de los votos del número legal de congresistas (130), esta es promulgada por el presidente del Congreso.

- La ley se promulga con modificaciones.- Cuando a la ley se le incorporan las observaciones del presidente y es aprobada por más de la mitad del número legal de congresistas. En este caso, el presidente del Congreso promulga la ley modificada.

- La ley no se promulga y se queda en proyecto.- Cuando la ley es sometida a votación tal como fue aprobada antes de las observaciones del presidente, pero no obtiene el voto de más de la mitad de los miembros del Congreso.

Según Enrique Bernales, la potestad de observar leyes puede considerarse un “veto atenuado que en modo alguno puede homologarse al veto absoluto que ejercían los monarcas en las épocas del absolutismo”.

¿Cuándo entra en vigencia una ley? La Constitución establece que toda ley es de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que postergue su vigencia en todo o en parte. Así, tenemos que una vez promulgada la ley, esta es publicada en la sección “Normas Legales” del diario oficial El Peruano, tras lo cual esta entra en vigencia al día siguiente o en la fecha que establezca la misma ley.

Como vimos en la primera pestaña (“¿Qué es una ley?”), las leyes de reforma constitucional tienen mayor jerarquía que las ordinarias, esto es debido a que son las únicas leyes que pueden modificar la Constitución. Por esta razón, es más difícil la aprobación de una ley de reforma constitucional, tratándose de un procedimiento algo distinto al de aprobación de leyes ordinarias.

En primer lugar, son menos las entidades que tienen iniciativa legislativa para presentar un proyecto de reforma constitucional. Según el artículo 206 de la Constitución solo tienen iniciativa de reforma constitucional el presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; los congresistas; y un número de ciudadanos equivalente al 0.3% de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral. Como podemos ver, se excluye de esta potestad a los colegios profesionales, los gobiernos regionales y locales y los organismos autónomos.

Asimismo, se requiere un mayor número de votos en el Congreso y más de una votación (ya sea en el Congreso o por medio de referéndum) para modificar la Constitución. Las leyes de reforma constitucional, según el artículo 206 de la Constitución, pueden ser aprobadas de dos maneras:

1. Con una votación favorable de 66 congresistas (mayoría absoluta) y ratificación en referéndum. Así, no solo basta con que la mayoría absoluta de congresistas apruebe el proyecto de reforma constitucional, sino que, además, se invoca a la ciudadanía para que ratifique la modificación constitucional.

2. Se puede omitir el referéndum si es que el proyecto de reforma constitucional es aprobado por dos tercios del número legal de congresistas (87 votos) en dos legislaturas ordinarias sucesivas. Se llama legislatura ordinaria al periodo en el que el Congreso funciona de manera normal. Cada año hay dos legislaturas ordinarias separadas por un receso y en cada legislatura se dan decenas de sesiones del pleno.

Otra diferencia entre la aprobación de una ley de reforma constitucional y una ley ordinaria es que, de acuerdo con una sentencia del Tribunal Constitucional, no existe la posibilidad de que se exonere de ser analizado por las comisiones un proyecto de reforma constitucional que incida "en la esencia misma de la Constitución”.

La última diferencia entre una ley de reforma constitucional y una ley ordinaria es que las primeras no pueden ser observadas por el presidente.