¿Cómo se financian los partidos políticos en el Perú?

• La Ley de Organizaciones Políticas (LOP) establece dos formas de financiamiento: el financiamiento público y el financiamiento privado. 

• El financiamiento público puede ser directo o indirecto; mientras que el financiamiento privado es directo a través de las entidades del sistema financiero.

• En el financiamiento directo se hacen depósitos de dinero a las organizaciones políticas y en el indirecto se les apoya con acceso a medios de comunicación.

• Solo gozan del financiamiento público directo las organizaciones políticas y alianzas electorales que obtienen representación en el Congreso.

• Cuando los aportes privados de dinero superen una UIT, las transferencias deben realizarse a través de entidades del sistema financiero.

• La ONPE, a través de su Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, es la entidad encargada de verificar los aportes a las organizaciones políticas y a las campañas electorales.

• La LOP establece infracciones leves, graves y muy graves en el caso de vulnerarse las reglas de financiamiento de organizaciones políticas.

• En agosto del 2019, se incorporó dos delitos al Código Penal:  “Financiamiento prohibido de organizaciones políticas” y “Falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas”.

Antes que nada, tenemos que tener presente que los partidos políticos en el Perú son una forma de organización política, mas no la única. Veamos, la legislación peruana regula tres tipos de organización política: los partidos políticos, los movimientos regionales y las alianzas electorales. 

Para que una organización política sea formal y, por tanto, pueda participar directamente en procesos electorales y recibir financiamiento, tiene que estar inscrita en el Registro de Organizaciones Políticas (el ROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Todas las organizaciones políticas que no están inscritas en dicho registro son informales y carecen del estatus legal de organización política. Por ello, no pueden participar directamente en procesos electorales ni recibir financiamiento.

La Ley de Organizaciones Políticas-Ley 28094, que llamaremos LOP, y el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios-Resolución Jefatural 001669-2021-JN/ONPE, regulan el financiamiento de las organizaciones políticas en el Perú. Cabe recalcar que estas normas regulan a las organizaciones políticas formales, es decir, a los partidos políticos, movimientos regionales y alianzas electorales inscritas en el el ROP. 

¿Desde cuándo se regula el financiamiento de las organizaciones políticas? Desde que se regula a las organizaciones políticas, esto es, desde el 2003, año en que se promulgó la Ley de Organizaciones Políticas, antes llamada “Ley de Partidos Políticos”. Esta norma ya establecía que el financiamiento puede ser público o privado y muchas otras disposiciones que se han ido modificando con los años. No solo eso, el actual Reglamento de Financiamiento no ha sido el único: la ONPE ya ha emitido otros.

Ahora, antes de pasar a ver cómo se financian las organizaciones políticas, es conveniente explicar primero los cambios que introdujo la reforma constitucional del 2019.

En diciembre del 2018 se llevó a cabo un Referéndum Nacional que propuso a la ciudadanía, entre otras cosas, la siguiente cuestión: “¿Aprueba la reforma constitucional que regula el financiamiento de organizaciones políticas?”. 

(Cédula para Votación Manual del Referéndum Nacional 2018.
Fuente: www.gob.pe)

A la mencionada pregunta, los ciudadanos respondieron con un “Sí” (13,667,716 a favor frente a 2,266,138 en contra). Esto implicó la aprobación del proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Regula el Financiamiento de las Organizaciones Políticas.

Poco después del referéndum, en enero del 2019, se promulgó la Ley que modifica el artículo 35 de la Constitución Política del Perú para regular el financiamiento de organizaciones políticas. Como su nombre lo dice, esta norma modificó el artículo 35 de la Constitución, ampliándolo y estableciendo nuevas reglas. 

Como podemos apreciar en el cuadro, tras la modificación constitucional se agregaron algunas disposiciones importantes. Primero, se agregó que el financiamiento de las organizaciones políticas “puede ser público y privado”. Que sea público implica que dicho financiamiento proviene del Estado. Que sea privado, que proviene de los ciudadanos o de instituciones privadas (esto último es algo muy limitado). En segundo lugar, se agregó que el financiamiento privado “se realiza a través del sistema financiero” y que el financiamiento ilegal “genera sanciones administrativas, civiles y penales”. Por último, la modificación estableció que solo se autoriza la difusión de propaganda electoral “en medios de comunicación radiales y televisivos mediante financiamiento público indirecto”. ¿Qué es el “financiamiento público indirecto”? Esto lo veremos más adelante.
La reforma constitucional del 2019 tuvo repercusión en el ámbito penal, toda vez que pocos días después, el Congreso de la República promulgó la Ley No. 30997, que incorporó al Código Penal los delitos de “Financiamiento prohibido de organizaciones políticas” y “Falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas”. Asimismo, esta norma incorporó en dicho código las Fuentes de financiamiento legalmente prohibidas”. Es necesario señalar que antes de que se incorporaran tales actos al Código Penal, dichas acciones no constituían delitos, sino en todo caso faltas administrativas. Todos estos puntos los veremos con detalle más adelante. Ahora pasemos a explicar los tipos de financiamiento existentes en el Perú.

El financiamiento de organizaciones políticas en el Perú puede ser de tres tipos: público directo, público indirecto, y privado. 

El financiamiento público directo consiste en las transferencias de dinero que el Estado hace a las organizaciones políticas. Este tipo de financiamiento solamente puede ser percibido por los partidos políticos y las alianzas electorales que tienen representación en el Congreso. Esto significa que los movimientos regionales no reciben financiamiento directo del Estado. 

El financiamiento público indirecto consiste en los espacios que el Estado da a las organizaciones políticas en medios de comunicación estatales y privados, que son compensados económicamente por el Estado. Este tipo de financiamiento se da durante la llamada franja electoral, que explicaremos más adelante. El Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios señala que el financiamiento indirecto comprende: 

“el acceso gratuito a los medios de radiodifusión y TV, de propiedad privada o del Estado de señal abierta, canales nacionales de cable de alcance nacional, estaciones de radio, públicos o privados y la contratación de publicidad diaria hasta en tres redes sociales”.

Finalmente, el financiamiento privado consiste en los aportes que los privados hacen a las organizaciones políticas a través del sistema financiero. De acuerdo con la página institucional del Banco Central de Reserva, el sistema financiero peruano está integrado por las empresas bancarias, las entidades financieras estatales, las cajas municipales de ahorro y crédito, las cajas rurales de ahorro y crédito, las empresas financieras, las empresas de desarrollo para la pequeña y microempresa, y los bancos de inversión.

A continuación, veamos más detenidamente cada una de estas formas de financiamiento.

La LOP señala que solo gozan del financiamiento público directo los partidos políticos y alianzas electorales que obtienen representación en el Congreso. En el financiamiento público directo el Estado entrega dinero directamente a este tipo de organizaciones políticas. 

El Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios establece que, tras la publicación de los resultados de las elecciones en el diario oficial El Peruano, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) debe informar al Ministerio de Economía y Finanzas y al Congreso de la República sobre el monto que corresponde entregar a las organizaciones políticas durante los cinco años posteriores. Dicho monto no se entrega en una sola transferencia, sino entregando un quinto del total anualmente. Así, la ONPE también debe informar acerca del monto a entregar anualmente a cada partido político y alianza electoral. Sobre la distribución de fondos anuales para cada partido político o alianza electoral, el Reglamento señala que este se realiza de manera semestral, entregándose la mitad de la totalidad del fondo anual en dos partes.

Ahora bien, ¿cómo se determina cuánto dinero se destinará para financiar a las organizaciones políticas? Esto se determina multiplicando el número total de votos emitidos para elegir representantes al Congreso de la República con el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT). Teniendo presente que la UIT varía año a año, el cálculo se hace con base en al valor de la UIT del año de la elección. 

Ahora bien, el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios señala que los fondos se distribuyen de dos maneras entre los partidos políticos: el 60% del total se distribuye de forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido y el 40% de forma igualitaria entre los mismos. 

¿Y cuál es el destino del dinero aportado? La LOP establece que un 50% del financiamiento debe ser utilizado en actividades de formación, capacitación, investigación y difusión; mientras que el otro 50% debe destinarse a gastos de funcionamiento ordinario y a la adquisición de inmuebles y material mobiliario para actividades partidarias.

Para hacernos una idea de las cifras de dinero que el Estado entrega a las organizaciones políticas, veamos un ejemplo. La ONPE aprobó la subvención del financiamiento público directo del semestre de julio a diciembre del año 2022 por un total de S/ 7,798,001.64, a favor de diez organizaciones políticas: Partido Político Nacional Perú Libre, Fuerza Popular, Renovación Popular, Acción Popular, Alianza para el Progreso, Avanza País – Partido de Integración Social, Juntos por el Perú, Partido Democrático Somos Perú, Podemos Perú y el Partido Morado.

El financiamiento público indirecto consiste en espacios gratuitos en medios radiales y televisivos y en redes sociales, que los partidos políticos pueden utilizar para sus piezas publicitarias. Estos medios de comunicación pueden ser públicos o privados. Al respecto, la norma señala que la ONPE cuenta con una asignación presupuestaria para pagar el costo de dicho espacio en medios de radio, televisión y redes sociales de propiedad privada o del Estado.

Cuando se trata de medios de comunicación privados, el financiamiento público indirecto solamente ocurre durante la franja electoral. La franja electoral es el espacio que se da a las organizaciones políticas en canales de televisión y estaciones de radio, privados o del Estado, con el objeto de que difundan sus programas o planes de gobierno durante la campaña electoral. En las elecciones generales, la franja electoral también incluye la contratación de publicidad en redes sociales. Con respecto a este punto, el Reglamento señala que el espacio en redes sociales se distribuye equitativamente entre todos los partidos políticos y alianzas con candidatos inscritos.

La franja electoral opera desde los sesenta días hasta los dos días previos a las elecciones. En el caso de las elecciones regionales, la franja electoral opera desde quince días hasta dos días calendario previos a la fecha fijada para dichas elecciones.

En cuanto al periodo no electoral, el Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú, esto es, la entidad pública que administra los medios de comunicación del Estado peruano, da cinco minutos mensuales gratuitos en medios televisivos y de radio estatales a los partidos políticos y las alianzas electorales con representación en el Congreso.

Podemos decir que el financiamiento privado se divide entre los aportes que las organizaciones políticas reciben de los privados y los ingresos que estas organizaciones obtienen por ciertas actividades. En todos estos casos, la ley claramente establece límites con base en la Unidad Impositiva Tributaria (UIT). 

Antes de continuar, es necesario precisar dos conceptos: persona natural y persona jurídica. La persona natural es cualquier individuo; mientras que la persona jurídica es una entidad conformada por uno, dos o más individuos, que está inscrita en el registro correspondiente y que, al igual que la persona natural, goza de derechos y obligaciones. Las empresas son personas jurídicas con fines de lucro, es decir, constituidas para obtener ganancias económicas. Por su parte, las asociaciones, las fundaciones y los comités son personas jurídicas sin fines de lucro, que pueden dedicarse a actividades culturales, altruistas, religiosas, sociales, etc. Al respecto, las personas naturales pueden financiar a las organizaciones políticas, mientras que las personas jurídicas no pueden, con la excepción de las extranjeras sin fines de lucro, que pueden hacerlo exclusivamente con fines de formación, capacitación e investigación.

Ahora bien, ¿cómo es el financiamiento privado? La LOP establece que las organizaciones políticas pueden recibir aportes o ingresos mediante cuotas y contribuciones en efectivo o en especie, ingresos por actividades proselitistas (actividades para conseguir adeptos), rendimiento producto de su patrimonio e ingresos por servicios a la ciudadanía, créditos financieros y legados. Veamos algunos ejemplos. 

Tito puede entregar dinero a un partido político, a través de una transferencia bancaria, pero también a través de la entrega de dinero en efectivo. Tito también puede prestar su casa o su carro para una campaña política, o incluso prestar algún servicio o colaborar entregando banderolas al partido, caso en el cual se trataría de un aporte “en especie”. El Reglamento define los aportes en especie como toda entrega no dineraria de servicios, bienes o derechos, a título gratuito. Finalmente, Tito puede legar en su testamento un inmueble al partido. Por otra parte, el partido puede poner consultorios odontológicos y dar clases de oratoria para ganar dinero. Asimismo, el partido puede ganar dinero organizando un evento proselitista como un mitin con una pollada.

Veamos los límites al financiamiento privado teniendo presente que la UIT equivale a S/ 4,600 al 2022. Para empezar, debemos precisar que cuando los aportes privados de dinero superen una UIT , las transferencias deben realizarse a través de entidades del sistema financiero. En términos generales, el financiamiento privado para partidos políticos y alianzas electorales tiene como límite las 120 UIT (S/ 552,000). En el caso de candidaturas congresales, regionales, municipales y para el Parlamento Andino, el aporte en efectivo o en especie no debe exceder de las 50 UIT (S/ 230,000 soles) por aportante. 

Los ingresos y gastos del candidato deben ser informados a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE. Dicha información financiera debe ser registrada en la contabilidad de la organización política. Estos informes deben ser realizados por un responsable de campaña acreditado ante dicha institución.

En el caso de las alianzas electorales, las organizaciones políticas que las conforman tienen que informar sobre el monto inicial que cada una ha aportado a la alianza. ¿Ante qué organismo se tiene que brindar esta información? Ante la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE. Un ejemplo de alianza electoral fue “Alianza Popular”, la unión del APRA con el Partido Popular Cristiano para las elecciones del 2016.

La LOP precisa que las organizaciones políticas que integran alianzas electorales realizan su actividad económico-financiera a través de dichas alianzas y no por intermedio de las organizaciones políticas que la conforman. Para tal efecto, al momento de su inscripción, las alianzas deben nombrar a un tesorero de la alianza.

La LOP establece que las organizaciones políticas no pueden recibir aportes anónimos de ningún tipo y prohíbe ingresos provenientes de instituciones públicas o empresas del Estado o con la participación del Estado, instituciones religiosas, empresas privadas e instituciones privadas, con la excepción de las extranjeras para efectos de fines de formación, capacitación e investigación. Asimismo, no pueden aportar los individuos condenados a prisión ni quienes tienen prisión preventiva por delitos de corrupción, tráfico de drogas, minería ilegal, tala ilegal, trata de personas, lavado de activos y terrorismo. Veamos todo de forma más clara en el siguiente cuadro.

La LOP señala que los partidos políticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones políticas de alcance provincial y distrital tienen que llevar libros de contabilidad al igual que las asociaciones (reguladas en el Código Civil). Al respecto, esta norma establece infracciones, clasificándolas en: leves, graves y muy graves. Es importante resaltar que la LOP genera sanciones administrativas (multas) y no consecuencias penales, las cuales ―como veremos más adelante― se encuentran en el Código Penal.  

Las infracciones leves pueden darse en tres casos:

• Cuando no se cuenta con una cuenta en el sistema financiero, 
• Cuando se carece de un tesorero con poderes vigentes inscrito en el ROP. 
• Cuando se lleva libros contables con un retraso mayor a noventa días calendario.

Las infracciones graves pueden darse en cinco casos: 

• Cuando no se expide el recibo de aportaciones recibidas en efectivo o en especie que no superan el 25% de la UIT. 
• Cuando no se informa la relación de los aportantes de las actividades proselitistas. 
• Cuando se recibe aportes en efectivo superiores al 25% de una UIT fuera del sistema financiero. 
• Cuando se recibe aportes mayores a los permitidos en la presente ley. 
• Cuando no se lleva libros de contabilidad. 
• Cuando no se subsana las conductas que generaron sanciones por infracciones leves en el plazo otorgado por la ONPE.

Las infracciones muy graves pueden darse en ocho casos. 

• Cuando se recibe aportes o se efectúa gastos a través de alguien distinto del tesorero titular o suplente, o de los tesoreros descentralizados de la organización política. 
• Cuando no se presentan los informes sobre los aportes e ingresos recibidos, así como los gastos efectuados durante la campaña, en el plazo establecido por la ONPE. 
• Cuando una alianza electoral no informa a la ONPE sobre el aporte inicial de las organizaciones políticas que la constituyen. 
• Cuando se incumple con presentar la información financiera anual en el plazo previsto en la ley. 
• Cuando se recibe aportes de fuente prohibida. 
• Cuando, en forma directa o indirecta, se contrata propaganda electoral en radio o televisión. 
• Cuando se utiliza el financiamiento público directo para fines diferentes a los señalados en la ley. 
• Cuando no se subsana las conductas que generaron sanciones por infracciones graves en el plazo otorgado por la ONPE.

Antes que nada, ¿quién impone las sanciones? El jefe de la ONPE impone las sanciones previo informe de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. Estas sanciones pueden ser:

En caso de disolverse una alianza, la sanción se extiende a las organizaciones políticas que la integraban. 

Por otro lado, la LOP establece que los candidatos que no informen a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE acerca de los gastos e ingresos efectuados durante su campaña serán sancionados con una multa de entre diez y treinta UIT. Asimismo, en caso de que estos reciban aportes de fuente prohibida, la multa será del monto equivalente al íntegro del aporte recibido indebidamente.

En agosto del 2019, se promulgó la Ley No. 30997, denominada Ley que modifica el Código Penal e incorpora el delito de “Financiamiento prohibido de organizaciones políticas”. Esta norma penalizó el financiamiento ilegal de organizaciones políticas incorporando al Código Penal tres nuevos artículos:

• Artículo 359-A.- “Financiamiento prohibido de organizaciones políticas”.
• Artículo 359-B.- ”Falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas”.
• Artículo 359-C.- “Fuentes de financiamiento legalmente prohibidas”.

Para empezar, a diferencia de las prohibiciones estipuladas en la LOP, cuyo incumplimiento solo genera sanciones administrativas (multas) o la pérdida del financiamiento público, el vulnerar lo dispuesto por el Código Penal implica, además de multas e inhabilitación, el encarcelamiento. Ahora veamos lo establecido por estos tres nuevos artículos.

El artículo 359-A, denominado “Financiamiento prohibido de organizaciones políticas”, establece entre dos y cinco años de cárcel para todo el que, de manera directa o indirecta, solicite, acepte, entregue o reciba aportes, donaciones, contribuciones o cualquier otro tipo de beneficio proveniente de fuentes de financiamiento legalmente prohibidas, en beneficio de una organización política o alianza electoral, registrada o en proceso de registro. 

Este artículo señala que en tales casos la pena privativa de libertad (carcel) será de entre cuatro y seis años, y de cien a trescientos días multa, e inhabilitación, si el delito es cometido por el candidato, tesorero, responsable de campaña o administrador de hecho o derecho de los recursos de la organización política, siempre que conozca o deba conocer la fuente de financiamiento legalmente prohibida.

Por último, el artículo 359-A impone entre cinco y ocho años de cárcel, y entre ciento veinte y trescientos cincuenta días multa e inhabilitación en dos casos. El primero es cuando el valor del aporte, donación o financiamiento involucrado es superior a 50 UIT, es decir, a S/ 230 mil al 2022. El segundo caso es cuando el agente comete el delito como integrante de una organización criminal o persona vinculada a ella o actúa por encargo de la misma.

Por otro lado, está el artículo 359-B, denominado ”Falseamiento de la información sobre aportaciones, ingresos y gastos de organizaciones políticas”. Este artículo establece entre dos y seis años de pena privativa de la libertad, y la inhabilitación para las siguientes personas: el tesorero, el responsable de campaña, el representante legal, el administrador de hecho o de derecho, o el miembro de la organización política que, con pleno conocimiento, proporcione información falsa en los informes sobre aportaciones e ingresos recibidos o en aquellos referidos a los gastos efectivos de campaña electoral o en la información financiera anual que se entrega a la entidad supervisora. 

Finalmente, la ley incorporó el artículo 359-C, denominado “Fuentes de financiamiento legalmente prohibidas”. Este artículo consigna fuentes de financiamiento legalmente prohibidas similares a las de la Ley de Organizaciones Políticas que podemos ver en el siguiente cuadro.